——中美欧数字电视转换中的政府行为比较
摘要：传播媒介特别是大众媒介，因为拥有强大的社会影响力，所以传播媒介的发展一直被纳入到一定的社会规范、制度中进行约束，由此形成不同的传播制度。施拉姆等在《报刊的四种理论》中，将传播制度划分为“极权主义、自由主义、社会责任、共产主义”四种，传播制度中一项核心内容就是政府与大众媒介的关系，不同的传播制度中，传播媒介与政府关系不同。但是在不同的传播制度、体制下，各国政府对于数字电视的发展却采取了相同的政策，即政府强力介入，及新国家干预主义的产生。本文分析它的产生背景以及影响。
关键词：数字电视 传播制度 新干预主义
人类传播的发展已经经历了口头传播、文字传播、印刷传播、电子传播四阶段，目前正在向以数字网络技术为核心的数字传播阶段过渡。在迈向数字传播的过程中，传统的模拟广播电视经过新技术革命，正走向数字电视时代。在全球向数字电视过渡的过程中，各国政府扮演了积极的角色，这使得过去政府与大众媒介之间相对稳定的关系，出现了变化。
一、不同传播制度下的政府与媒介关系
传播媒介特别是大众媒介，因为拥有强大的社会影响力，所以传播媒介的发展一直被纳入到一定的社会规范、制度中进行约束，由此形成不同的传播制度。施拉姆等在《报刊的四种理论》中，将传播制度划分为“极权主义、自由主义、社会责任、共产主义”四种，传播制度中一项核心内容就是政府与大众媒介的关系，不同的传播制度中，传播媒介与政府关系不同。
在古代以及近代时期，传播制度应属于极权主义范围，政府对传播媒介的发展采取的是干预主义的态度，政府与传播媒介是政治威权下绝对的控制与被控制的关系：古代中国民间“小报”屡遭朝廷查封、禁止，在近代印刷技术出现后，英国王室对印刷有“特许制度”，甚至通过“印花税”来控制印刷媒体的生存，擅自印刷报纸的行为会遭到残酷镇压。在极权主义传播制度中，传播媒介与政府之间的关系是：媒介的存在与发展受到政府的严密干预，传播媒介是政府或执政者权力的附属物。
进入近现代社会后，西方资本主义国家通过民主革命，确立了“出版自由”的理念，提出人人都有自由出版的权利，美国的宪法第一修正案对大众媒介的自由发展背书，“政府不得制定法律，侵犯新闻自由”，总体来说，进入现代社会以后西方各国无论信奉自由主义或者社会责任的传播制度，政府与大众传播媒介之间的关系，已不是如中世纪以及近代时期的威权严密控制与被控制的关系，大众媒介被广泛地看作是“第四种权力”，与政府公权力之间处于平衡状态，政府只能依法规范传播媒介的发展。政府的行为是规范性的，和法律约束下的。无论是1844年美国人莫尔斯发出世界上第一条电报，到后来广播、电视的出现，政府对不同时期的新媒介的出现和普及一直紧守约束，不进行干预，西方政府没有制订所谓的规划、计划来普及报纸、电讯社、广播电台、电视传播。
而社会主义的传播制度中对公民的出版自由也予以肯定，虽然大众传播媒介是属于国有，在国家对大众传播媒介进行完大规模建设后，政府与大众传播媒介的关系也处于稳定状态，即通过法律与行政管理，侧重媒介的政治管控。
二、新国家干预主义：不同制度相同选择
数字电视，它的英文是Digital television简称DTV，不同于我们原来的模拟电视，从技术的角度来讲，数字电视是一项全新的电视服务系统，是指将传统的模拟电视信息通过采样、量化、编码，转化成二进制的数字信息，然后进行处理、传输、存储和纪录，通过卫星、地面无线广播或有线电缆等方式传输到每家每户。数字电视融合了计算机、多媒体、通信网络等众多技术，信道资源利用率大大提高，如：利用数字音频/视频压缩技术，可以在现有的有线电视1个模拟频道中可以传送4－6路标准清晰度的数字电视节目或1路HDTV节目。此外数字电视的功能繁多，拥有以往模拟电视无法拥有的交互功能：通过交互功能，可以实现准视频点播等交互功能、上网功能：不需要电话线，通过机顶盒就可以浏览Internet等。数字电视的发展已经出现了通讯媒介与信息媒介的大融合的趋势，随着技术的不断成熟，电视机将成为家庭多媒体信息终端。
数字电视技术逐步成熟于20世纪80、90年代，但是发展却异常迅速，根据国际著名市场研究机构Informa Media Group的数据显示，2003年全球数字电视用户规模为9700万户，其中亚太地区的用户规模为1200万户，到2010年全球数字电视用户规模将达到3亿9300万户，其中亚太地区的用户规模为1亿5700万户在，2006年底美国拥有高清数字电视家庭2771.5万个，占全球58%的份额；日本紧随其后占20%的份额，中国排第三位。数字电视在全球的推广如此迅速，其关键原因就在于各个国家的强力介入。中国、美国、欧洲的传播制度有一定的区别，特别是广播电视体制各具有一定的代表性，具体地说，中国的电视产业体制以国有体制为主，欧洲以公有体制为主，美国以私有体制为主，但是不同的传播制度、体制下，各国政府对于数字电视的发展却采取了相同的政策，即政府强力介入，我们可以从数字电视发展中的几个重要方面看到这一点：
1、政府主导制订数字转换计划时间表。
在中国，为推进我国电视数字化进程，根据《广播影视科技“十五”计划和2010年远景规划》，广电总局制定了《我国有线电视向数字化过渡时间表》，明确提出：2010年全面实现数字广播电视，2015年停止模拟广播电视的播出。按照这个要求，结合我国国情和有线电视的实际情况，制定出我国有线电视向数字化过渡时间表。（1）地域划分。除北京、天津、上海、重庆四个直辖市外，分东部、中部、西部三个地区。东部地区包括广东、福建、江苏、浙江、山东。中部地区包括湖南、湖北、海南、四川、安徽、江西、广西、河南、河北、山西、陕西、辽宁、吉林、黑龙江。西部地区包括新疆、西藏、青海、宁夏、甘肃、内蒙古、云南、贵州。（2）时间划分，分2005年、2008年、2010年、2015年四个阶段。
在美国，虽然美国是一个市场导向的国家，美国广播业以私人商业广播机构为主，但政府对数字电视转换的介入相当深。美国议会曾于1997年做出了临时决议，确定1998年开播数字电视，8年后的2006年完全停播模拟电视。到2005年12月，美国众议院又通过法案，决定在2009年以前结束美国模拟电视广播，开始全数字电视业务。从法律上将2009年2月18日定为切换至数字电视的截止日期。
在欧盟，欧盟要求其25个成员国于2012年前实现广播电视完全数字化，已经宣布具体时间表的有：芬兰2008年；奥地利、德国、西班牙、意大利、马耳他、瑞典2010年；比利时、希腊、斯洛文尼亚、斯洛伐克、英国、匈牙利2012年。
2、国家制订数字电视信号传输标准。
数字电视的标准主要是传输标准，标准决定了生产厂商要生产什么规格的设备，运营商用什么通道和信源编码传输，接收端怎样安全高效接收。针对信号传输信道的不同，需要制定三种不同的标准，即有线电视的标准、卫星的标准和地面移动电视标准。有一个详细可行的统一标准，不论是对于技术设备厂商，还是对于广播、电视业本身发展数字电视都非常重要。
欧洲的DVB是在1996年6月正式成为欧洲的标准，数字卫星电视系统是DVB-S；数字有线电视系统是DVB-C；数字地面开路电视系统是DVB-T。
中国尽管面临巨大技术障碍，但仍在努力制定自己的数字传输标准。2006年8月26日地面广播传输标准公布，这个标准只是3个数字电视信号传输标准之中的一个，其它两个是有线数字电视信号传输标准和卫星数字电视信号传输标准，卫星传输的行业标准我国２０００年就已确定使用欧洲DVB-S标准。有线传输２０００年前后形成国内市场，由于当时我国未能开发出成熟的、可以产业化的技术，无力制订自己的标准。国家广电总局遂将欧洲有线传输DVB-C确定为行业标准并开始试用。
美国推出世界上第一个数字电视地面广播系统标准—ATSC，1996年12月，美国联邦通讯委员会（FCC）正式确定采用ATSC作为美国数字电视地面广播标准，该标准采用8-VSB调制方式
3、数字机顶盒
数字机顶盒就是一种加装在有线电视机上、可使用户接收数字电视信号的一个装置。有了这个装置，不必更换电视机，有线模拟电视用户就可以成为有线数字电视用户。欧洲、中国政府都在鼓励网络营运商免费发放数字机顶盒。美国政府计划投资15亿美元，以确保广播公司完成模拟信号到数字信号的转换之后，所有美国人都可以继续收看电视节目。根据新计划，美国政府将向那些仍在使用模拟信号，也就是尚未购买有线电视或卫星电视服务的用户，以及仍在使用非数字有线电视服务的用户提供每台电视40美元的代金券，每个美国家庭可以申请两张代金券，用于购买机顶盒。
我们从数字转换计划时间表、数字电视信号传输标准的制定、甚至机顶盒的推广使用，清晰地看到：
1、在数字电视的发展中，不同传播制度、电视传播体制下的国家政府采取了基本相同的政府行为—全程主导数字电视产业发展。
为了实现各自的数字电视时间表，各国详细制订了推进计划，如美国，1991年10月，FCC发布关于新执照分配的建议，这些建议成为美国数字电视转换战略的蓝本，几年之后得到了议会的认可。计划的核心，是对如何授予现有的广播业者数字电视执照作出规定：即每一个现有的广播业者将得到第二条频率频道以提供数字电视服务，在经过一段时间的同步播出后，模拟电视频道将被关闭并被退还给政府。潜在的新进入者只有在所有现存的执照分配完毕，某个广播业者不申请数字电视执照或在经过特定时期(委员会建议的是3年申请期和2年的建设期)而未能完成数字电视设施建设时方可申请。这就是所谓的“使用或丧失”方法。DTT执照所授予的期限与其相关的模拟电视期限一致，而且不能单独转移。通过这所谓的“第二频道”法案推动数字电视的开展。2006年初，布什总统签署了《赤字削减法案》，法案要求，在3年之内，全美必须强制性实现由模拟电视到数字电视的转换。与此同时，政府对电视机制造商也提出了强制性要求：新生产的25英寸以上（包括25英寸）电视机，都必须配备内置数字电视转换装置。从2007年3月1日起，这一强制性要求将扩大到所有新生产的电视机；2007年7月1日之后，市场上销售的任何新设备例如DVD播放机和刻录机等，如果配备了内置转换器，这种转换器也必须是数字电视转换器中国则在尝试整体推进的改造措施。
欧洲作为全球数字电视发展较早的地区，各国政府也采取了多项政策措施来推动本国数字电视产业的发展。德国政府的媒体管理部门推出地面数字电视发展计划，并且通过由大城市试点向乡村试点过渡来推动这一计划。法国政府大力支持本国数字电视的发展，法国广播电视管理机构选定了30个频道作为法国国家地面数字电视开播的基础，并拟定出开播的时间表。
2、应该说数字电视技术仍然处于不断发展甚至远未成熟的阶段，无论是数字电视信号传输标准的选择或者是转换时间表这些问题以往都是由技术和市场的自由竞争来决定，如铅版—激光印刷、卡带—CD、VCD—DVD，甚至当初广播电视的普及都没有得到政府的强力推广，政府当初也只是起到平衡和裁判的作用，只是对电波频率的分配、管理。如今在数字电视的发展上各国政府却直接介入并做决定，进入现代社会以来政府与大众媒介之间的平衡关系由此被打破，这种现象当然与极权主义时期的政府对传播媒介严密的消极的干预主义有区别，我们可以称之为新干预主义。
三、新国家干预主义产生的动因以及意义
无论是中国还是美国、欧盟，政府都积极介入数字电视的发展，推行强制性的模拟—数字转换计划，数字电视转换虽然是技术革命，但庞大的改造经费，对于电视媒体来说，同样是生存的大考验，据中国网络中心的预测，电视接收机规模是６０００亿元，从模拟电视机转成数字电视机，还有机顶盒，原来的电视不换，加一个机顶盒，机顶盒的市场是３０００亿元，双向改造３０００亿元，数字化设备达到６０００亿元，节目源、信源２．４万亿元，这仅是中国的数字电视改造所须资金，高成本以及并不明朗的利益空间，使得各电视媒介本身对于数字电视的转换有很大顾虑。此外中、美、欧盟的数字转换计划都取消了技术的市场机制，它还人为地将本来需要数年的模拟-数字转换过程缩短。违背传统规律的数字电视发展过程，却因为种种原因，被政府启动，不同传播制度的国家采取相同选择的动因在于这几个方面：
1、全球竞争。当前人类社会逐步向信息社会过渡，“信息成为与物质和能源同等重要甚至比之更为重要的资源，整个社会的政治、经济和文化以信息为核心价值而得到发展的社会”（《朝日现代用语》），20世纪90年代以来，全球竞争的重点转向信息社会的建设，发达国家中信息产业的产值以及产业人员比重不断增加。国与国之间的竞争转向信息流通、制造、控制权的竞争。
1993年，美国在全球率先提出“全国信息高速公路”（NII，全国信息基础设施）设想，计划在10至15年内在全国铺设高速度、大容量的光缆网络，建成集广播、电视、电话、传真、电子邮政、电子出版、计算机通信等各种信息媒介于一体，对音声、影像、文字、数据等进行综合处理和传输的多媒体双向信息系统。美国政府把这个计划看做是“保障美国在信息时代的国际领导地位”的重大举措。出于全球竞争的需要，欧洲各国、中国全球许多国家都提出了各自的“信息高速公路”计划。随着数字电视技术的发展，电视网络与计算机网络逐渐出现“大汇流”的迹象，数字电视很有可能成为未来家庭多媒体信息终端，数字电视网络在各国信息高速公路建设中的地位、作用日渐突出，因此数字电视发展获得各国政府的强力介入也就可以理解了。
数字电视的发展在这种背景下成为了全球竞争的一个角力场。比如数字传输标准制定上，其实日本是世界上最早开始研制高清晰度电视的国家。早在1964年，NHK下属广播技术研究所已著手高清晰度电视的开发计划，在80年代初就建立了1125行的MUSE高清晰度电视标准，1982年的国际会议讨论了是否采用一个世界统一的HDTV标准的问题。美国的广播业者在当时并不反对采用日本已趋于成熟的MUSE作为世界统一标准，原因是一旦世界上所有国家都采用相同的电视标准，美国将比三个彩色电视标准在不同国家各行其是的状况下更容易出售其电视节目---因此美国基本上认可了这个由日本向全世界提供“硬件”而美国来提供“软件”的世界电视市场趋势。但是这个日本硬件和美国软件独霸世界电视市场的想法遭到了欧洲各国的反对，在政府的帮助下，欧洲开始建立其自己的HDTV研究小组，并在1986年取得突破性进展，在相当长的一段时间里，美国对HDTV并没有表现出特别的兴趣，但在1986年，却有了一个戏剧性的转变。因为“高新电视技术属于日本”这个可能性引起美国的警觉，于是在1990年关于高清晰度电视的国际会议上，美国对日本和欧洲的技术标准都提出了反对。1992年，在计算机行业飞速发展的带动下，美国的技术专家们找到了通过计算机数字编码来传送高清晰度电视画面的方法，美国推出世界上第一个数字电视地面广播系统标准—ATSC 。
2、产业竞争。各个国家都会根据国民经济发展的要求，调整产业结构和产业组织形式，从而提高经济总量的增长速度，并使经济结构能够有效地适应需求，这就是产业政策。产业政策是各个国家对经济进行宏观调控的重要机制。产业政策的主要内容有：①产业结构政策。根据本国的资源、资金、技术力量等情况和经济发展的要求，选择和确定一定时期的主导产业部门，以此带动国民经济各产业部门的发展；②产业组织政策。即通过选择高效益的、能使资源有效使用、合理配置的产业组织形式，保证供给的有效增加，使供求总量的矛盾得以协调的政策。实施这一政策可以实现产业组织合理化，为形成有效的公平的市场竞争创造条件。③产业区域布局政策。即产业空间配置格局的政策。
随着人类社会由工业社会迈向信息社会的发展趋势日益明显，美国、欧盟等发达国家和地区纷纷将信息产业列为各国主导产业加以扶持。数字电视产业属于信息产业的重要组成部分，而且由模拟—数字电视过渡本身也会释放巨大的产业效能。据预测， 2010年我国数字电视用户将达到9800万，有线数字电视2008年将达到2400万户，国内数字电视节目内容制作产业2009年将达到350亿元，2010年，全球机顶盒的收入将近7.7亿美元，但50%以上的数字机顶盒是在中国生产的，2008年高端平板彩电将达到750万台，整个数字电视产业产值上千亿，全球由此产生的产业链经济效能非常可观。据市场统计2006年全球数字电视市场规模及通过数字电视商业模式运营的收入，从2005年的778亿美元，增长到1088亿美元，增长率为39.8%。全球数字电视用户比例不断攀升，2006年全球数字电视观众用户达到1.735亿户，相比2005年的1.358亿户，增长了28.9%。2006年中国累计数字电视用户达到1413.4万户，各国政府面对如此庞大、重要的数字电视产业，因此纷纷介入引导。再比如在数字传输标准制定的产业意义。目前我国的数字电视地面传输标准还处于标准制订和批准认证阶段，如果直接采用别国的数字电视标准，那就意味着电视机等数字电视产业链上的许多产品，我们将要给国外厂商付出不菲的专利费用，重蹈过去VCD、DVD产品出口的覆辙。因此在本身技术条件比较落后的情况下，中国政府仍然坚持指定本国的技术标准。
3、公共权益。电视作为全球普及率最高的大众传播媒介，不仅具有产业属性，他还具有公共性和公益性，涉及到公共权益的维护。电视台如果贸然中断模拟信号的播出，会影响社会无力购买数字电视接受设备的公民的权益，如社会公共信息知晓、社会文化的传播等，因此即使在经济高度发达的美国，数字转换计划时间表业也是一改再改，由2006年拖后到2009年，但业界却普遍认为还是不可能如期停播模拟电视。美国议会确定的数字过渡计划中也说，假如不具备能让85％以上的家庭接收数字电视的环境，模拟电视停播将会延期。2007年负责通信与信息事务的美国商务部助理部长约翰?克努尔(John Kneuer)在新闻发布会上公布了一项新计划，旨在为那些没有在2009年2月之前购买付费电视服务的美国家庭提供机顶盒。
20世纪80、90年代以来，数字电视自出现起，西方国家就一反常态，政府与大众媒介之间的联系再度紧密起来，即使在标榜最自由、最信奉市场主义的国家，政府也积极介入数字电视的发展，甚至可以说国家成为数字电视这个新媒体发展的主要推动者，政府通过政策甚至是新的立法全面积极推动数字电视的发展，如美国1996年通过《电信法》为通讯与传播媒体的跨行业合并创造条件，大众媒介对于国家从行政、立法发力的新干预主义也采取了接受的态度，对这种现象即国家以立法、行政干预的方式，主导新媒体的发展的行为我们称为新国家干预主义。新国家干预主义有三个特点：1、政府与传播媒介的关系由依法调控转向积极介入。政府为新媒体的发展指定方向。2、政府对媒介产业的发展由辅助转向主导。3、新国家干预主义跨越了不同的传播制度。
四、新国家干预主义的意义
在数字电视发展中新国家干预主义的出现，对于传播制度、媒介控制中政府职能的再定义，无疑会起到很大的冲击作用。新国家干预主义的出现至少标志大众媒体在当代社会中的作用、地位有了很大变化。
1、在人类社会加速进入信息社会的时代，大众传媒作为一种社会组织，将会扮演社会神经中枢的作用，而不仅局限于公共信息的传递渠道的一部分的地位，作为国家信息高速公路的骨架，在经过通讯与信息媒介的大汇流后，大众媒介不仅是传统信息的传递者，在未来信息社会也可能成为政府行政命令的发布者，而在大众传媒数字化过程中，因为政府的强力介入，政府可以更深层次影响甚至决定传播媒介的生存，如制造技术性门槛的障碍，迫使传播媒介接受政府干预，西方社会中形成的大众传媒的“第四种权力”的地位无疑会发生动摇，过去以传播媒介与政府关系为区分依据的4中传播制度的划分肯定会受到影响。
2、作为产业来讲，以数字电视为代表的新媒体产业，在信息社会的产业结构中将处于主导产业的地位，而传统的工业等将处于下降地位。人类社会经历了农业社会、工业社会，正迈向后工业社会即信息社会，在前一次社会转型中，大众媒介在传统工业社会中份量很轻，而这次社会转型中，走入了变革的中心，成为社会核心产业的一部分。因此大众媒体的产业属性将得到全体社会的高度重视，同时也成为确立政府与大众媒介关系的新变数。
笔者认为新国家干预主义的出现，正是当今社会传播制度变革的新起点，大众传播媒介的产业属性的突起，以及社会功能的变化成为各国重新建钩传播制度的基础，当然这也会使大众媒介与政府的关系进行再定义。过去西方学者将传播媒介与政府关系作为重要的区别不同传播制度的衡量标准，在新国家干预主义的出现之后，这种标准必然不再适宜，大众媒介的“第四种权力”的超然属性，在信息社会中也难以维持，未来新媒体可能将回复其作为工具性信息流通渠道的本来角色，新传播制度的核心也会集中于社会团体对媒体使用的公平性方面。 （作者为华中科技大学2007年博士生）
(DVOL本文转自：中国DV传媒 http://www.dvol.cn)
