公共广播指国家采用委托的方式由公共受托人来行使广播电视经营，一般是由政府任命或批准的一个半独立性的媒介机构，例如英国的BBC、日本的NHK等，但政府不直接经营日常的广播活动。在这种体制下，公共体系的经费来源主要靠电视机执照费以及部分国家财政拨款。国家一般禁止这类广播电视机构播放广告。①

　　西方公共广播电视的起源及类型

　　公共广播电视最初是以代表国家的全国性广播服务机构系统的方式在欧洲出现的。而目前国内学界讲的最多的还是以西欧和北美为其代表。

　　从一般意义上来看，西方公共广播电视主要有以下几种类型：

　　1、国有社会公营体制

　　国有社会公营广播电视体制是以资产国家所有和经营活动由公司在社会参与下自主进行为基本特点。②从广义上讲，国有社会公营广播电视体制包括国有政府主导型、国有国会主导型和社会联合公营型诸多体制，因为当代，尤其是20世纪80年代以来，所有这些公共广播电视体制类型其最高层的人事构成和总体财政状况是由社会各基本政治力量共同决定的，而电台电视台基本上是依法自主经营，政府—般专事间接调控。从狭义上讲，所谓国有社会公营广播电视体制，它跟政府或国会主导之下的公共广播电视体制最大的区别是：由于法律的明确规定或强大的文化传统，政府和国会都不能主导国有公营型广播电视公司最高管理机构的人选。

　　2、社会联合公营体制

　　社会联合公营广播电视体制，是以众方政治力量共同认可公共广播电视组织结构、领导人选和大政方针为核心特征的。跟国有社会公营广播电视体制相比，社会联合公营广播电视体制虽然同属于公营广播电视体制范围，但是有其特殊之处 ：其一是公有制形态多样，主要有国家所有、地方所有、公众团体所有和社区所有等 ；其二是经费来源更加多元，除了视听费、国家财政补贴和广告收入之外，还有公司、社团、个人捐资等 ；其三是众方政治力量的共同认可发挥着主导性的政治调控作用，这可以说是此类广播电视体制的突出特点。③

　　在国有社会公营广播电视体制中，中央政府在众多政治力量的互相制衡关系中仍然具有举足轻重的地位，而在社会联合公营广播电视中，党派、社会团体、区域势力（地方与社区）的竞争和合作最终决定了广播电视经营机构的传播活动与最高层的人事安排，中央政府广播电视主管部门一般不能干涉和直接影响社会联合公营广播电视经营机构的人事安排和节目内容，只能依法进行很有限的宏观调控。④

　　当代西方社会联合公营广播电视体制大致可区分出地方联合型、社区/ 文化联合型、党派联合型、公众团体联合型多种形态。

　　3、国会主导下的国有公营体制

　　在国会主导之下的国有公营广播电视体制中，国会是决定全国性公共广播电视的中心力量，在机构组建，尤其是公共传媒领导人选安排，或在日常行业行政监管方面发挥着主导作用。而在以BBC为代表的国有社会公营广播电视体制内，一般情况下，国会重在立法，而在公共广播电视机构的实际组建活动及其人事构成方面主要行使监督和同意权，另外国会也不直接对公共广播电视进行行业行政管理，而是让独立的国家广播电视行政机构和政府相关部门负责宏观调控。但是，两者也存在基本相同之处：一是国家所有，二是以法确定公共广播电视的独立法人地位，以免公共广播电视经营机构成为政府或国会及其它社会势力的附庸，从而保证其服务公众的全面性、公正性、客观性、多元性，维护其监督社会、动员舆论和传播信息的独立性。由于各国政治文化传统、国会组织结构和有关公共广播电视法规体系差异很大，所以国会主导下的国有公营广播电视体制呈现出不同的政治特色，有的党派特征明显，诸如意大利，有的则相反，诸如丹麦；有的社会代表性较大，有的则不然。⑤

　　4、政府主导下的国有公共体制

　　政府主导下的国有公共体制，是以中央政府作为最终向国会负责的主要角色对公共广播电视进行领导为基本特征。在此公共广播电视体制中，虽然公共广播电视经营机构原则上依法具有独立公益法人地位，但是中央政府首脑以及相关职能部门可以，也习惯于对公共广播电视经营机构一方面在宏观上进行政策引导，另一方面在微观上以行政手段主导其经营方式、财政收支、人员调动，甚至节目安排及其内容。而在其它当代西方广播电视体制中，不管是国有社会公营型，还是社会联合公营型和国会主导之下的国有公营型，公共广播电视经营机构都是此领域的中心主体，政府一般不能左右其依法开展自主经营活动；另外，由于国会、法院以及其它社会政治势力广泛而又深入参与公共广播电视宏观层面的建构和运作（诸如高层领导任免、财政预算、各类节目传送比例等），形成政治调控关系的多元均衡态势，因此政府不可能起主导作用，而只能作为众多影响公共广播电视的重要一方，主要是发挥些宏观行政调控功能，并且还深受其它政治势力的制约。

　　BBC的公营体制

　　英国广播公司(BBC)通常被称为世界公共广播电视的旗舰。正是在英国,公共广播的理想被提出;而且,BBC在公共广播电视历史上的贡献卓尔不凡。在英国,最初,广播事业依附于制造广播器材的工商行业,是私人所有的。 1922年,由6家大无线电公司为主,率先组成了一个小小的广播系统,即商营性的BBC。政府给予BBC广播事业的垄断经营权。由大公司独占经营传播媒介的传统,来自英国都铎王朝时代,当时文具商对出版物实行垄断经营。这种特许独占的方法使政府便于对媒介实行控制。但是,商业公司缺乏对文化事业的理解。于是,以BBC第一任总经理约翰·瑞斯(JohnReith)为代表的广播界呼吁广播媒介脱离商业公司而独立。瑞斯的理想,是使广播服务超越利润和娱乐的局限,建立一个全国性的、社会性的节目体系,并使它免于商业公司和邮政部门的控制。在这里,免于商业和政府的控制，是问题的关键。瑞斯给这个理想起名“公共服务广播”。后来，这一理想成为BBC的指导原则,并在世界获得广泛支持。于是，1927年，一个新的公营BBC取代了私营的BBC。 BBC在政治上只是半独立的，因为它的经济基础是政府规定的收听收视费政策;但在运作上，它基本上是非商营的，多年来，BBC一直坚持不播广告。 ⑥

　　目前，BBC1和BBC2为BBC的两个主要频道，分别占有30%和10% 的观众份额，但这两个频道都不是以新闻为主体的频道。BBC1新闻节目让位娱乐节目的趋势似乎预示娱乐性节目将成为该频道的霸主。据介绍， BBC2“惟一的新闻节目是夜间10:30播出的新闻分析节目“新闻之夜”，其他时段主要是电视剧和娱乐节目。“新闻之夜”是每天播出的新闻与时事深度报道和分析节目，目标观众定位为文化精英，尤其是文化精英中的男性观众。实际上，BBC将面向少数精英阶层的“新闻之夜”放在第二频道是为了让出更多的时间给面向更多大众的节目。从改革思路看，BBC的第一频道将是更加面向普通大众的娱乐性、大众化频道。

　　BBC新闻频道则坚持BBC一贯的“客观、公正、全面”的新闻原则，强调自己提供最新的新闻、气象、体育和财经新闻。它沉着、细腻、严肃、专业，并且已经形成了时事节目、纪录片和生活方式节目的特色专长。

　　BBC的改革策略

　　自90年代早期开始，BBC不得不以多种方式参与激烈的竞争，他们进行了组织和机构改革，重新进行服务定位、设计节目主题，重新把握商业管理和公司事务的方向，确立新的跨国发展目标。换句话说，其竞争对策包括了从财政、管理、技术到媒体理念等多个方面。

　　首先，BBC裁减了日常运作开支。面对竞争，公司最关心的是它在资金上的竞争能力——必须考虑到节节上升的生产成本、版权费以及不断的技术改革所需费用。BBC裁减了4000个工作岗位，节约了4亿6千5百万英镑，并在90年代后期抵押了额外的15％的存款达5年以上。

　　第二项措施是重组了公司并重新设定商业策略。公司顶着外界批评，将它下属的新闻机构——广播、电视以及the World Service合并为一个实体。1997年，公司将它的传输业务以3亿 9千8百万英镑的价格出售给Castle Tower，此举成为BBC私有化的第一步，被认为是一个过于大胆的举动，甚至有可能将公司拖入更糟的境地。

　　第三项措施是在其他国家寻找合作者并拓展BBC的海外市场。它与美国的公共电视网（PBS）加强合作，制作更多在两国都能播出的节目。90年代中期，BBC又开始与美国的探索频道和英国的Flex-tech频道合作，在英美两国推出一挡广受欢迎的节目“动物星球”。这两个公司还共同组建了 BBC America——一个致力于戏剧、喜剧和纪录片的频道。1998年初又在美国推出了the World Service。1999年，BBC America已拥有1千1百万订户，超过它的目标1百万户。

　　BBC的第四项竞争对策是技术创新。公司采用新的传播技术来与同样采用新技术的商业广播公司竞争，BBC建立了一个耗资5千万英镑的卫星新闻频道，即英国观众无需付费就可以收看的BBC新闻24小时。同时， BBC在BskyB上建立四个付费频道。1998年，BBC又推出了它寄予厚望的数字电视，BBC Choice，这是34年来第一个新的综合频道并兼容各种数字平台。这一服务“综合了BBC1台和 BBC2台的优点”。正因为如此，BBC World Service，一个24小时播出的国际新闻信息频道，已经进入187个国家的6千万个家庭。

　　调整节目制作理念是BBC的第五项对策。这种调整主要是指，从“用一套节目来满足所有观众的需要”的观念到“给不同定位的观众多样的选择”。BBC宣布它将改变长久以来模糊不清的节目制作理念，转向“主题方式”。如Boehm所见，BBC根据不同的主题重组了它的五个频道，投入高额费用来制作节目。BBC1台和2台仍为地面广播，3台、4台和5台则以数字订户为基础。BBC1台将提供“专业化的事实节目”并作为向年轻观众提供娱乐节目的“试验田”。BBC5延续了BBC新闻24小时的节目，BBC3台（BBC Choice）和BBC4台（BBC Knowledge）将各自提供“更先锋的实验戏剧、喜剧和音乐”、智力节目和时事节目。并且，由于1999年ITV的节目推迟到晚上11点，BBC的晚间新闻提到了晚上9点至10点，以占领这一空白的时间段。

　　公共广播电视面临的困境

　　在欧洲，促使政府下决心推动公共广播电视变革的主因是大企业的压力。欧洲原先在广播电视领域实施公营垄断制，限制了大公司涉足广电，一是无法投资，二是无法做广告。广电领域巨大的商机，促使大公司逐步加大对政府（议会）施加压力，终于迫使各国先后放开广电。在美国，促使政府下决心的主因也是大企业的压力，但其背后却是科学技术的力量。90年代以后，以通讯、网络为代表的高新技术迅猛发展，原先美国议会、政府对广播电视所制订的种种法规已大大束缚了高新技术在广电领域的应用推广。而新的电信法的出台，为新技术的推广铺平了道路，使得电话、网络、广播电视可以紧密地结合在一起，迅速抢占了世界的通讯、网络、广电领域技术的制高点。

　　全国性广播电视媒介的生存固然需要国家权力的保障，但这并不意味着它仅仅是国家的工具。在欧洲，从理念上说，公共广播电视体系一贯奉行客观公正的信条，遵循国家赋予的向人民提供信息（包括公共信息）、娱乐、保持公众之间相互理解、维系文化传统的职责。但是由于它在国家—社会关系结构中并不是完全独立自由的，在体制上仍然常常受制于国家，因此它承担的角色是两可的。

　　传统上，在欧洲，基于广播电视频谱资源的公共性和稀有性这样的传统信条，除卢森堡以外，大多数欧洲国家都将广播电视视为公共服务事业，通过国家特许和委托公共机构经营广播电视媒介，来保障社会公共利益。在80年代以前，这些欧洲国家都基本遵循国家垄断或国家管理下公营和少量私营广播电视媒体相结合的发展模式；这一类广播电视媒介的特点是，广播电视台（公司）由国家委托/特许公共机构经营，其运作经费来源于收取受众的收音机和电视机的执照费（又称视听费），各种民间、私人和企业捐助，以及部分国家财政拨款，一些国家的公共广播电视不播放商业广告，有一些允许少量的商业广告或是赞助商的企业形象，但明确规定赞助不得影响节目内容。但进入80年代以后，一方面，有线电视和通讯卫星的发展，不仅打破了公共广播电视赖以存在的基于无线电频谱资源的“公共性”和“稀有性”的传统信条，而且还极大地拓展了广播电视的服务范围，为受众提供了更为丰富的选择机会 ；另一方面，广播电视是高投入、高成本的行业，随着市场竞争的日益激烈，公共广播电视所依赖的视听执照费在市场日益趋于饱和的情况下很难再有大幅度提升。⑦

　　从美国进口节目成了欧洲传媒经济一个稳固显著的趋势,主导着欧洲及世界的视听业贸易。随着“电视无国界”议案的实施,公共广播机构对欧洲电视节目市场的控制受到削弱,美国在此领域的挑战愈发明显。欧洲所关心的不仅仅是经济上的损失,自由和竞争所带来的文化后果也引起他们普遍的忧虑。

　　公共广播电视发展的策略

　　公共广播电视服务是独立于国家和市场之外的最稳妥的服务，它既不靠税收也不靠广告费。英国BRU提出了公共广播电视存在的八项理论依据：(1)地理上的普遍性；(2)财源由视听者直接支付；(3)公共广播电视独立于所有利益集团和国家；(4)媒介传播者应充分认识自己与国民的同一性观念、共同体之间的关系；(5)普遍的吸引力，节目应满足所有人的需求和喜好；(6)特别考虑少数群体和受歧视人群的利益；(7)具有促进提高节目质量而非视听人群的体制；(8)建立电视的公益性方针，不应限制节目制作者而应给予其自由。

　　欧盟的许多国家都看到了公共广播电视对于他们的社会和民主化进程所做出的不可缺少的卓越贡献。所以，每个国家都根据自己本国广播电视事业的历史和发展情况，在法律上(有些国家甚至在宪法中)详细表明了广播电视的职能和资金来源。

　　但是，许多公共广播电视机构在强大的市场压力下越来越难以为继，于是，以欧洲各国政府不得不对公共广播电视政策做出种种调整和改变，以适应市场的需要。这些变化主要表现在三个方面，一是自由化，即通过国家干预，在广播电视领域引入新的私有商营者，打破公有广播电视的一统天下，形成新的竞争格局；二是商业化，在广意上指广播电视在经营中更多地强调市场因素和盈利倾向，在狭义上则指国家减少对广播电视业的公共投入，使公营广播电视财政收入中国家拔款和视听费的比重相对下降，而广告和其他商业性收入的比重增加；三是“非规则化”（deregulation，又译作放宽规则或减少规则），即国家放宽对广播电视产业结构和节目内容方面为确保公共利益而曾经作出的种种限制。⑧

　　在资金问题上，有人建议公共广播电视机构可以将配股部分私人化或者转让以筹得更多商业收入。例如BBC World Wide，它作为一个子公司，销售BBC的戏剧和纪录片产品，出版书籍杂志，运作其付费电视频道。Heller认为，如果BBC“能由私人投资者掌握”，第1个财政年度它就能获得8亿2千万英镑，其前景也将更为光明。公司的董事长Rupert Gavin乐观地预计，到2006年BBC的收益将达到2.4亿英镑。他们同时建议BBC的另一个子公司，beeb.com，它的一个特许经销机构，也可以出售给私人所有，如果包括BBC节目库的使用权的话，其估价可达2亿英镑。⑨

　　同时，欧洲各国公共广播电视的改革和收视许可费的问题也已经提上议事日程。听取了众多意见后，布莱尔政府委托一个工作小组来研究收视许可费的未来方向以及公共广播电视其他的资金来源。看来，公共广播电视的改革将需要一个漫长的过程，需分阶段小心谨慎地进行。

　　利用市场促进节目供应和制作方面的竞争,必然导致公共广播电视机构的高效运作。但是,真正的社会收益却来自于公共广播电视的非竞争性和市场失灵的一些形式。公共产品向私人产品发生转变,订户服务造成免费服务部分的或全面的衰退,这些都突出了公共广播电视和社会收益的重要性。因此需要进行公共资助以纠正市场失灵的这种形式。总之,我们不能轻易地放弃持之甚久且富有成效的工具——公共广播电视机构。而现今急需的是,提高服务质量,使公共广播电视真正受到公众的欢迎。

　　注释：

　　①赵月枝《公众利益、民主与欧美广播电视的市场化》，《新闻与传播研究》 1998、2

　　②罗杰·菲德勒《媒介形态变化[M].明安香译.北京：华夏出版社，2000. 3. 第121页

　　③《欧洲公共广播电视的历史遗产及当代解释》，《国际新闻界》，郭镇之1998.6

　　④《广播电视科学技术发展综论》，《影视技术》，雷进 ，1997 .3

　　⑤ 同上

　　⑥《中国广播电视的发展方向》，徐光春，《中国有线电视》，1997.5

　　⑦《美国公共广播电视的起源》，郭镇之，《新闻与传播研究》，1997.3

　　⑧《欧洲公共广播电视的历史遗产及当代解释》，郭镇之，《国际新闻界》，1998. 6

　　⑨《90年代后期欧洲公共广播业的发展》，郭镇之，《国际新闻界》，2001.2

　　(作者单位：深圳广播电影电视集团新闻中心；中国人民大学新闻学院）



来源：人民网——《青年记者》
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